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人大代表資格審查制度的過去和現在
2016-05-03 11:04:00 文章來源: 中國人大網  

  2009年6月27日上午,十一屆全國人大常委會第九次會議閉幕后,接著全國人大常委會辦公廳舉行例行新聞發布會,那時我擔任全國人大常委會辦公廳新聞發言人主持了這場新聞發布會。會上,香港文匯報記者問:深圳市原市長許宗衡被雙規了,他的全國人大代表資格今后會有怎樣的變化?這個問題與這次新聞發布會的主題沒有直接關系,但作為新聞發言人,我不可以說“無可奉告”,要正面回應。我在腦子里迅速梳理思路、組織語言,依據法律規定和實際情況作了這樣回答:深圳市原市長是由廣東省選出的十一屆全國人大代表,他的代表職務問題將由廣東省人民代表大會或者廣東省人大常委會作出決定。現在我們還沒有收到廣東省人大的有關報告,收到報告之后,全國人大常委會將會依法處理他的代表資格問題。

  這里涉及這樣的問題:人大代表資格是怎么回事?60多年來,人大代表資格審查制度經歷了怎樣的變化?

  從一般道理上講,代表(外國多稱為“議員”)依法選出后,其代表資格應即告有效。在我國,代表選出后,具有了代表身份,但還需要經過代表資格審查委員會審查并經人大或人大常委會確認其的代表資格并公告。在人大換屆時,新一屆人大代表當選后馬上可以參加為出席本級人民代表大會會議做準備的調研、視察等活動,但要在人民代表大會會議上行使權利,比如,參加審議、投票、提出建議,必須是在其代表資格確認之后。過去,有媒體不清楚代表“職務”和代表“資格”的區別,常把罷免代表“職務”說成罷免代表“資格”。就此,全國人大常委會辦公廳曾專門向各省級人大常委會發函,明確代表當選后、資格審查確認前如何規范報道問題。

  我們為什么要搞這樣一個代表資格審查制度呢?

  從歷史上看,早在工農兵代表蘇維埃時期,就實行代表資格審查制度。新中國成立之初,從領導干部到普通群眾對有嚴格程序規定的普選都比較陌生,同時,1953年選舉法規定,依法尚未改變成份的地主階級分子、依法被剝奪政治權利的反革命分子和其他依法被剝奪政治權利的公民沒有選舉權和被選舉權。保證當選的人大代表都是有選舉權和被選舉權的公民,保證每位人大代表都是依法產生的,設置一道人大代表當選后的資格審查程序是必要的。

  按照法律規定,負責審查代表資格的專門機構是代表資格審查委員會。起初,這個委員會由人民代表大會設立。1954年全國人大組織法規定,全國人民代表大會設立民族委員會、法案委員會、預算委員會、代表資格審查委員會和其他需要設立的委員會。每屆全國人大代表在第一次出席全國人大會議時,向全國人大提出代表當選證書,由代表資格審查委員會進行審查。全國人大根據代表資格審查委員會提出的報告,確認代表的資格或者宣布個別代表的當選無效。全國人大在一屆、二屆、三屆、五屆都設立了專門委員會性質的代表資格審查委員會(1975年召開的第四屆全國人大,代表是由協商產生而不是由選舉產生的,這屆全國人大沒有設立任何專門委員會)。1954年地方組織法規定,地方各級人大舉行會議的時候,可以設立代表資格審查委員會、議案審查委員會和其他需要設立的委員會,在主席團領導下進行工作。

  人大代表資格審查制度實行20多年,一些問題顯現出來。一是,每屆人民代表大會第一次會議召開,選出代表資格審查委員會后,再審查當屆代表的資格。這就是說,代表資格審查委員會成員自己的代表資格還沒有確認,就來行使審查包括自己在內的代表資格的職權,既自己審查自己的代表資格,又在自己的代表資格沒有確認前審查別人的代表資格,不符合法理。二是,當時的代表資格審查委員會只在人民代表大會開會期間活動,不能及時對在人民代表大會閉會期間補選的本級人大代表的資格進行審查。

  1982年修改全國人大組織法,將代表資格審查委員會由全國人大設立改為由主持代表選舉工作的全國人大常委會設立,作為常委會的常設工作機構。時任全國人大常委會副委員長兼法制委員會主任的習仲勛同志作說明時指出:“過去,全國人大代表資格是在全國人大開會以后,由全國人大代表資格審查委員會進行審查的。現在根據憲法有關規定,草案對此作了修改,規定由主持代表選舉的全國人大常委會設立代表資格審查委員會,審查代表資格,并在每屆全國人大第一次會議開會以前公布代表名單。這樣,在全國人民代表大會開會以前,就完成了代表資格審查工作,工作上比較便利。”從1983年3月五屆全國人大常委會第二十六次會議開始,歷屆全國大常委會都設立代表資格審查委員會。經過幾年的實踐,1986年12月,六屆全國人大常委會第十八次會議修改后的地方組織法規定,縣級以上的地方各級人大常委會設立代表資格審查委員會,審查代表的選舉是否符合法律規定。至此,縣級以上地方各級人大的代表資格審查制度與全國人大一致起來。但在鄉鎮,代表資格審查委員會仍由每屆人大第一次會議設立,行使職權到本屆人大任期屆滿為止。

  依據憲法、選舉法、代表法、全國人大組織法、地方組織法的規定,縣級以上人大常委會代表資格審查委員會的職責主要有:1.審查新選出的下一屆人大代表和補選的本屆人大代表的資格是否有效并向本級人大常委會提出報告。按照1982年全國人大組織法第三條和1995年修改后的地方組織法第五十一條的規定,選舉單位選舉或者補選代表后,由代表資格審查委員會審查是否符合法律規定,常委會根據代表資格審查委員會提出的報告,確認代表的資格或者確定個別代表的當選無效,并公布代表名單。2.對暫時停止執行代表職務的情況向本級人大常委會報告。按照2010年10月修改后的代表法第四十八條的規定,代表因刑事案件被羈押正在受偵查、起訴、審判的,被依法判處管制、拘役或者有期徒刑而沒有附加剝奪政治權利正在服刑的,暫時停止執行代表職務,由代表資格審查委員會向本級人大常委會報告。3.對代表資格終止情況向本級人大常委會提出報告。按照代表法第四十九條、第五十條的規定,代表有下列七種情形之一的,即地方各級人大代表遷出或者調離本行政區域、辭職被接受、未經批準兩次不出席本級人大會議、被罷免、喪失中國國籍、依法被剝奪政治權利、喪失行為能力的,其代表資格終止,由代表資格審查委員會報本級人大常委會,由本級人大常委會予以公告。

  代表資格審查審什么?上世紀八十年代,地方人大針對這方面問題多次提出法律詢問。如有的詢問:發現代表有違法亂紀行為,代表資格審查委員會可否不經原選區同意而取消其代表資格;有的詢問:有代表嚴重違背計劃生育政策,可否由代表資格審查委員會宣布不承認其代表資格。全國人大常委會工作機構答復,代表資格審查,主要是審查代表選舉中各個環節是否符合選舉法的規定。如果發現代表有違法亂紀行為不適合當代表,可由原選區或原選舉單位依照法律規定的程序予以罷免。1986年12月,時任全國人大常委會秘書長兼法制工作委員會主任的王漢斌就縣鄉兩級人大代表換屆選舉問題答新華社記者問時指出:“代表資格審查,主要是審查選舉中各個環節是否符合選舉法的規定。例如,代表候選人名額是否符合法定的差額比例;選民10人以上聯名提出的代表候選人是否都列入了初步候選人名單進行醞釀協商;正式代表候選人名單是否按照較多數選民的意見確定;是否有未經依法提名的人列入代表候選人名單;一個選區選出的代表是否超過了規定的應選代表名額;當選代表是否獲得法定票數;是否由得票較多的當選,等等。”由此可見,代表資格審查,審查的是代表當選的合法性。

  審查代表資格,要不要審查當選代表夠不夠代表條件?根據憲法和選舉法的規定,當選代表的條件有三個:年滿18周歲,具有中國國籍,選舉時未被剝奪政治權利。一般地說,審查代表資格,應當是依照法律規定,從實質和程序兩方面對當選代表的合法性進行審查。代表當選合法性的實質審查,就是審查當選代表是否符合上面講到的三個條件。代表當選合法性的程序審查,就是審查當選代表是否依照法定程序選舉產生。由于在選民登記、代表候選人提出環節已經對實質合法性的三個條件進行了審查,代表資格審查應主要是對代表當選程序合法性進行審查。這樣我們可以說,審查的不是夠不夠條件,而是當選合法不合法。

  1988年3月,全國人大常委會代表資格審查委員會對各省、自治區、直轄市和人民解放軍選出的2975名(應選2978名)七屆全國人大代表的資格進行了審查,認為,有2970名代表的選舉符合法律規定,代表資格有效;寧夏人大在選舉全國人大代表中有5名候選人得票數不足法定票數,當選無效。這5人之所以得票數不足法定票數,是因為寧夏人大把選舉法適用于直接選舉的規定適用于間接選舉,認為得票不少于選票的三分之一即可當選。

  在歷史上還有過這樣的情況:1978年2月五屆全國人大時,各省、自治區、直轄市和人民解放軍共選出出席第五屆全國人大的代表3500名,但提交全國人大代表資格審查委員會審查的代表只有3497名。原因是北京市、河北省、遼寧省在代表選出后但代表資格尚未確認,就分別自行撤銷了本選舉單位選出的一名代表的代表職務(當時表述為“資格”)。

  過去,代表當選后,屆中變動不多,代表資格審查的主要工作是集中對選舉產生的新一屆代表的資格進行審查。這些年來,審查補選代表的資格、代表資格終止等工作多了起來。據統計,十一屆全國人大共補選代表40名,有59名代表的資格終止,在這59人中,21人因去世代表資格自然終止,18人因涉嫌違紀違法被罷免,20人自己辭職。代表辭職有多種原因,有的是因發現違紀違法線索被調查而辭職,有的是因工作變動而請辭,還有的是因其他個人原因而請辭。2005年,廣東省人大代表王澤華因“妻子患病需要照顧,沒有時間和精力履行代表職責”,請求辭去其廣東省人大代表職務。有輿論說,這既體現了他對家人的擔當,又表現出對人民負責的精神。

  (文/闞珂作者為全國人大常委會法制工作委員會副主任) 

  來源: 中國人大雜志 第15期

  








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